Overtredingen van wetten en regels veroorzaken grote maatschappelijke schade: misbruik van zorggeld, schade aan het milieu en uitbuiting van werknemers. Maar de pakkans van ernstige overtredingen is laag. De Algemene Rekenkamer analyseerde 54 onderzoeken over toezicht en handhaving uit de periode 2013-2025. In de publicatie benoemt ze de vier grootste obstakels voor toezicht en handhaving en doet ze aanbevelingen.
Constatering 1: geringe pakkans bij ernstige feiten
Volgens de Algemene Rekenkamer is de kans dat overtreders ermee wegkomen het grootst bij zware overtredingen, zoals milieucriminaliteit, arbeidsuitbuiting, zorgfraude en witwassen. In de zorg gaat het om miljarden euro’s zorggeld per jaar, waarvan toezichthouders, het openbaar ministerie (OM) en zorgverzekeraars slechts een klein deel opsporen of terughalen. Kwetsbare personen zijn daar het vaakst de dupe van. Bij signalen van zorgfraude grijpen toezichthouders zelfs vaak niet in, en pogingen om het toezicht te verbeteren, komen moeizaam van de grond.
“Bepaal welke risico’s prioriteit hebben en zorg dat mensen en middelen daar ook echt op worden ingezet.”
Waardoor komt het?
Nieuwe risico’s ontwikkelen zich sneller dan regelgeving en toezicht kunnen bijhouden. De overheid loopt simpelweg achter de feiten aan. Toezichthouders, het OM en de rechtspraak hebben onvoldoende capaciteit om goed te kunnen reageren. Daarnaast verloopt de samenwerking tussen toezichthouders en de strafrechtketen vaak moeizaam, omdat doelen onduidelijk zijn en verantwoordelijkheden versnipperd.
Aanbeveling van de Rekenkamer
Bepaal welke risico’s prioriteit hebben en zorg dat mensen en middelen daar ook echt op worden ingezet. Zijn organisaties daarbij van elkaar afhankelijk? Laat de verantwoordelijke ministers dan samenwerking afdwingen. Hiervoor zijn ook wettelijke instrumenten beschikbaar, zoals een aanwijzingsbevoegdheid.
Constatering 2: gebrekkige uitwisseling van informatie
Volgens de Rekenkamer ontbreekt het vaak aan betrouwbare en bruikbare informatie om effectief toezicht te kunnen houden. Toezichthouders en handhavers werken met onvolledige registraties, delen informatie onvoldoende met elkaar en hebben verschillende definities. Ook ontbreekt het aan overzicht om gericht op te kunnen treden. Het resultaat is dat burgers en bedrijven die zich aan de regels houden, onnodig worden lastiggevallen, terwijl overtreders buiten beeld blijven.
“Waak voor een krampachtige omgang met privacyregels.”
Waardoor komt het?
Veel organisaties werken met verouderde of slecht ingerichte ICT-systemen, waardoor informatie versnipperd en onbetrouwbaar is. Dat probleem wordt versterkt doordat toezichthouders met verschillende definities en registratiemethoden werken, bijvoorbeeld bij milieucriminaliteit. Ze registreren overtredingen soms onvolledig of niet eenduidig, waardoor niet altijd duidelijk is wie de overtreder is. Bovendien passen ze privacyregels vaak strenger toe dan juridisch nodig is, waardoor beschikbare informatie niet wordt gedeeld.
Aanbeveling van de Rekenkamer
Zorg dat alle medewerkers in de organisatie overtredingen op dezelfde manier vastleggen en dezelfde begrippen gebruiken. Spreek daarnaast duidelijke gezamenlijke doelen af en zorg voor een juridisch stevige basis om informatie met elkaar te kunnen delen. Waak voor een krampachtige omgang met privacyregels.
Constatering 3: onduidelijke keuzes in de praktijk
Volgens de Algemene Rekenkamer zeggen toezichthouders risicogestuurd te werken, maar ontbreekt vaak de onderbouwing van wat de grootste risico’s zijn. Zo kon de Belastingdienst niet goed uitleggen wanneer ze ingrijpt bij overtredingen in het midden- en kleinbedrijf. In dezorgbleven sterke signalen van fraude soms liggen, terwijl minder urgente zaken wel werden opgepakt. De Nederlandse Arbeidsinspectie trad bij vermoedens van arbeidsuitbuiting niet strafrechtelijk op, zonder dat helder was waarom niet. Daarnaast verschilt per regio hoe streng gecontroleerd wordt.
“Stel duidelijke handhavingsstrategieën op waarin de grootste risico’s en veelplegers centraal staan.”
Waardoor komt het?
Doordat toezichthouders en handhavers informatie onvolledig of slecht delen, hebben ze vaak geen duidelijk beeld van de grootste risico’s, zoals bij arbeidsuitbuiting en zorgfraude. Het is dan moeilijk om te bepalen waar controle of handhaving nodig is om die keuzes goed te uit te leggen. Dat wordt nog lastiger wanneer meerdere organisaties samen verantwoordelijk zijn, omdat zij keuzes maken vanuit hun eigen organisatiebelangen en juridische kaders. Zo zag de Algemene Rekenkamer dat deelnemers binnen samenwerkingsverbanden zoals de RIEC’s alleen signalen meldden wanneer die pasten binnen hun eigen organisatiebelangen. Een totaalbeeld ontbrak.
Aanbeveling van de Rekenkamer
Stel duidelijke handhavingsstrategieën op waarin de grootste risico’s en veelplegers centraal staan. Leg bovendien de dagelijkse keuzes beter vast. Alleen met toegankelijke en consistente registratie is verantwoording en verbetering mogelijk.
Constatering 4: onvoldoende inzicht in de effectiviteit
Volgens de Algemene Rekenkamer zetten toezichthouders en handhavers zich in om overtredingen terug te dringen, maar ontbreekt vaak zicht op de effecten. Voor forensische zorg, uitkeringen, cybersecurity, zorgfraude, milieucriminaliteit, witwassen en arbeidsuitbuiting ontbreekt dit inzicht volgens de Rekenkamer vrijwel geheel. En wanneer toezicht goed functioneert, heeft de verantwoordelijke minister niet altijd voldoende zicht op de effectiviteit daarvan.
“Formuleer per maatschappelijke opgave meetbare doelen voor toezicht.”
Waardoor komt het?
Gebrek aan inzicht komt vaak doordat betrouwbare informatie over overtredingen, maatregelen en resultaten ontbreekt. De Rekenkamer noemt milieuovertredingen als voorbeeld, waar informatie over opgelegde maatregelen vaak ontbrak. Als meerdere organisaties samen verantwoordelijk zijn, bleek de registratie nog slechter op orde. Ook ontbreekt het aan concrete, gedeelde doelen die meten of een aanpak werkt. En een doel als een vast aantal zorgfraudezaken per jaar, zegt niks over een daadwerkelijke afname van overtredingen.
Aanbeveling van de Rekenkamer
Formuleer per maatschappelijke opgave meetbare doelen voor toezicht en leg vast welke acties betrokken organisaties ondernemen om die doelen te bereiken. Door per thema jaarlijks gezamenlijk aan het parlement te rapporteren, ontstaat beter zicht op de effectiviteit van de aanpak.
Tot slot, wat gaat wel goed?
Toezichthouders ervaren hun werk vaak als dweilen met de kraan open, constateert de Rekenkamer. En daar heeft zij begrip voor: deregulering, onduidelijke regels en versnipperde verantwoordelijkheden maken het overtreders makkelijk om controles te ontwijken en verantwoordelijkheden af te schuiven.
Tegelijkertijd laat het onderzoek zien dat toezicht wel effect kan hebben. Maatregelen als hercontroles en waarschuwingen bij milieucriminaliteit werken, als ze maar consequent worden toegepast. Bovendien ziet de Rekenkamer hoe er steeds vaker geëxperimenteerd wordt met succesvolle werkwijzen in proeftuinen. Ze raadt aan om die werkwijzen op te schalen en onderdeel te maken van de standaardaanpak. Daarvoor is een beter samenspel tussen politiek, bestuur, uitvoeringsorganisaties en toezichthouders noodzakelijk.
- [REPOST] Wat zijn de grootste obstakels in toezicht en handhaving? - March 31, 2026